Artículo de opinión publicado en el diario Las Provincias del domingo 5 de marzo por José Marí Olano, Abogado.
«El empleo público en España es una materia siempre en reforma o, lo que es lo mismo, sometido a una reforma nunca acabada.
No me estoy refiriendo a los retoques, las mejoras o las correcciones de aspectos coyunturales, lo que siempre es deseable y necesario dada la evolución constante de la sociedad a cuyos intereses los empleados públicos sirven, sino a los aspectos estructurales, a los cimientos y pilares del empleo público.
Sin embargo, en esta permanente reforma hay aspectos que no se cuestionan, siendo trascendentales y requiriendo, desde mi punto de vista, una reflexión profunda.
El primero de ellos es el alcance de la función pública. A trazos gruesos, los empleados públicos se dividen en dos grandes categorías, los funcionarios públicos y los contratados laborales. Los primeros están sujetos a un régimen de derecho administrativo, extraño al resto de trabajadores tanto en sus derechos como en sus obligaciones, y justificado porque a estos empleados públicos están reservadas “las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas”, en la dicción literal del artículo 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público. En cambio, los contratados laborales están sujetos al mismo régimen de derecho laboral que el resto de trabajadores, si bien con ciertas especialidades que también se producen en otros grupos de asalariados (desde los abogados hasta el personal de alta dirección, pasando por los empleados del hogar o los representantes de comercio).
Pues bien, lo primero que destaca del empleo público español en comparación con otros países occidentales es la gran proporción de funcionarios dentro del número total de empleados públicos, motivada fundamentalmente porque son funcionarios una enorme parte de los empleados públicos de dos sectores muy importantes, el docente y el sanitario.
¿Tiene sentido que un catedrático de una universidad pública o un maestro de primaria de un colegio público sean funcionarios, lo tiene que lo sean un celador o un cirujano de un hospital público? ¿En qué se diferencian las funciones de estos empleados públicos de las propias de un profesor de una universidad privada o de un colegio concertado, o del enfermero o médico de un hospital privado?
La distinción entre funcionarios y contratados laborales radica en la naturaleza objetiva de las funciones a desempeñar. Yo sí veo que cuando una persona maneja armas en su trabajo (caso de los militares o los policías), o cuando tiene la capacidad de obligar con sus actos a los ciudadanos (caso de un inspector de Hacienda o de un funcionario de instituciones penitenciarias) o incluso de restringir sus derechos (caso de un juez, que puede privar a un ciudadano de su patrimonio o de su libertad), las funciones que estas personas desempeñan son objetivamente distintas a las del resto de trabajadores e implican la participación en el ejercicio de las potestades públicas.
Pero, ¿por qué requiere enseñar física cuántica o las reglas de ortografía que el docente esté revestido de condición funcionarial, para qué necesitamos los ciudadanos que quien nos hace una radiografía, empuja nuestra camilla hacia el quirófano o nos pone una inyección sea funcionario público?
La condición funcionarial presenta grandes diferencias con la condición laboral ordinaria, algunas de las cuales pueden verse como claras ventajas para el funcionario (por ejemplo, la enorme dificultad para la administración de rescindir unilateralmente la relación de empleo: el funcionario público, a efectos prácticos, lo sigue siendo vitaliciamente), mientras que otras son notorias desventajas (como la imposición obligatoria de la retribución, ya que los funcionarios son pagados en la cuantía que se impone por los presupuestos públicos, no en la que ellos pactan, individual o colectivamente, con su empleador). Tanto unas como otras no se establecen en interés del funcionario, sino en el de su función, que no es otra, en último extremo, que la de servir a los intereses generales.
Sin embargo, cuando las funciones a desempeñar son las mismas que las del resto de trabajadores carece de justificación alguna que el empleado público sea funcionario, y ello es fuente de ineficiencias e inmovilismos, como poco, y de situaciones privilegiadas y discriminatorias, en no pocos casos.
Otro de estos aspectos estructurales que hay que reformar, este sí más comentado por los medios de comunicación, es el excesivo peso que la política sigue teniendo en la función pública.
Excesivo peso, en primer lugar, porque la distinción nítida entre el político (el diputado o ministro) y el funcionario público se ve oscurecida por un elenco de personas que no son ni lo uno ni lo otro pero que, sin embargo, ejercen puestos de autoridad. Me estoy refiriendo, sí, al conocido como personal eventual, más llanamente los asesores que pululan por los pasillos de cualquier consejería autonómica o ayuntamiento, que interfieren constantemente en el trabajo de los empleados públicos hasta el punto de permitirse, en ocasiones, darles órdenes, y cuya formación y experiencia, las más de las veces, juzga exclusivamente el cargo público que los ha nombrado, para quien trabajan y que los puede cesar, motivo por el cual es a tal cargo público, y sólo a él, a quien son leales.
No obstante, también me estoy refiriendo a las personas que ocupan los altos cargos de la mayoría de las administraciones públicas, desde la dirección general de obras públicas de una comunidad autónoma hasta la concejalía delegada de policía local de un ayuntamiento. En ninguno de estos casos se exige a sus titulares que sean funcionarios públicos (a diferencia de la administración más profesionalizada y menos politizada, la del Estado, en la que los cargos por debajo de ministro y secretario de Estado deben ser altos funcionarios), y mucho menos se acredita mínimamente de una manera objetiva su capacidad y méritos para desempeñar tales cargos.
Francamente, siendo así las cosas no debemos sorprendernos cuando una decisión meramente técnica (comprar los autobuses para el transporte público metropolitano, gestionar la lista de espera quirúrgica o seleccionar al jardinero municipal) es adoptada conforme a criterios de conveniencia política, partidista o personal, lo que conduce a resultados irracionales, ilegales o directamente delictivos.
Son sólo dos de los varios aspectos trascendentales del empleo público que no han sido objeto de serios intentos de reforma. Hay más (la productividad de los empleados públicos y su evaluación, recompensa o sanción, su formación continua, la adaptación de sus funciones a la realidad social, económica y tecnológica, y un largo etcétera) que también requieren de estudio y de cambios. Sólo si de una vez se adoptan reformas pensadas y decididas el empleo público español dejará detrás, no ya el siglo XX, sino el tufo decimonónico que algunas de sus realidades presentan hoy en día».